区人大常委会执法检查组

主任、副主任、各位委员：
       我受区人大常委会执法检查组的委托，向区人大常委会报告开展《无锡市河道管理条例》执法检查的主要情况。
       《无锡市河道管理条例》（以下简称《条例》）于2009年10月1日起正式颁布施行。今年，区人大常委会把对《条例》的执法检查作为推动“两减六治三提升”专项行动计划贯彻落实，助推全区新一轮河道综合整治工作的具体行动，列为区人大常委会依法行使监督权的重要内容。在前期赴区水利、环保、城管等涉水部门开展广泛调研的基础上，区人大常委会主任会议对执法检查工作进行了专题研究，制定了执法检查方案，召开了执法检查动员部署会议，同时对全体检查组人员进行了法律业务知识培训。3月中下旬起，区人大常委会成立了5个检查组，分别由主任、副主任带队，区人大常委会各工作机构和办事机构人员参加，分赴七个板块，召开座谈会，实地抽查重点河道、居民小区、企业和污水处理厂。检查组还专门听取了区人民政府及有关涉水部门关于《条例》贯彻实施情况的汇报。分组检查结束后，召开了执法检查汇报会，交流检查情况，进行梳理整合和综合分析，形成执法检查报告。现将执法检查情况报告如下：
        一、基本情况
       通过执法检查，检查组认为，区、镇（街道）两级及其相关涉河部门依法行政意识较强，对贯彻实施《条例》高度重视，措施有力，为提高依法管理河道水平发挥了积极作用。具体体现在以下三个方面：
       （一）学习宣传认真展开。《条例》颁布实施以来，通过以会代训、专题讲座、专家和律师授课、知识竞赛等形式，深入学习《条例》条款和履职范围，提高了执法人员和涉河部门系统内工作人员的执法水平和法制意识；同时，结合“世界水日”、“中国水周”和农村庙会开展《条例》主题宣传活动，通过报纸专版、手机信息、QQ群以及在中小学校开展签名、征文等活动，上下联动、跨界联动，宣传水行政法律法规，介绍水行政许可知识。
       （二）规划引领逐步加强。自《条例》实施以来，我区高度重视河道规划编制工作，对区域内原有村级以上的河道进行排查，复核了行洪河道行水能力和区域水面率，将原水系进行了新的布局调整，并纳入城市建设控制性规划，2014年编制了《无锡市惠山区水系规划》。与此同时，还编制了《惠山区十三五河道轮浚规划》、《惠山工业集聚区水系规划》、《无锡西站物流园区水利专项规划》、《东方田园水系规划》、《城铁惠山站区万印河调控及水系调整规划》等系列规划。这些水系规划的完成，为加强河道的管理与保护，进一步改善和提高河道防洪除涝功能，确保河道资源可持续利用起到了引领作用。
       （三）整治成效不断显现。区政府把河道整治、清淤疏浚、调水引流等水利工程建设所需资金纳入预算，各镇（街道）也都落实了河道管理专项经费。按照太湖治理暨河道综合整治工作会议精神，成立了以区委书记、区长为双组长的区河道综合整治领导小组，对河道管理全覆盖实行“河长制”。目前，全区519条河道全部实行了“河长制”，其中23条环境综合整治重点河道实行了“双河长”，93条主要河道纳入区级以上“河长制”管理范畴。按照“一河一策”“一河一法”原则，通过控源截污、河道疏浚、河岸绿化、河容河貌整治、河道保洁、黑臭河道整治等措施，不断推进河道综合整治工作。《条例》实施以来，全区水质恶化趋势得到遏制，河湖水质有所改善。区级以上“河长制”管理河道93条，128个考核断面，2016年1-12月水质综合污染指数比2015年均值好转的有48个断面，好转率为34.8%，有14个断面达到了地表水Ⅲ类水质要求，占比10.1%，有63个断面达到了地表水Ⅳ类水质要求，占比45.7%，Ⅳ类及以上地表水比例达到了55.8%；全区“河长制”管理河道有一半以上的断面达到了Ⅳ类水质。
        二、存在问题
       我区贯彻实施《条例》取得了一定的成效，水面率近年来一直保持在9.13%以上，略高于全市平均水平，同时水环境整治也取得进展。但通过执法检查也发现了一些亟待解决的困难和问题，主要有：
       （一）思想认识还不充分。当前，政府、企业以及普通群众对于做好河道管理工作的重要性、长期性、艰巨性和反复性认识不足，思想上不够重视，还只停留在口头之上，没有落实到行动上。具体表现在：一是以落实主体责任为核心的河道管理保障不到位，事权与财权不统一，河道管理的人财物投入不足，影响了河道的有效保护和综合利用。二是“河长制”管理工作自2008年实施以来，历经多年，有所松懈,存在着“紧一阵、松一阵”和“热一阵、冷一阵”的现象。少数河长“徒有虚名”，履行职责“力不从心”，河长制流于形式。三是河道日常维护的考核机制还不完善，与水环境整治工作要求脱节，难以发挥应有的激励效应；四是联合治水的效率偏低，各相关部门、镇（街道）在河道利用、保护、管理等工作机制还未理顺，出现“九龙”治水、效果不佳的工作局面。界河相邻街道之间协同整治工作还存在一定程度的推诿、扯皮。 
       （二）规划体系还不完善。虽然我区河道水系规划已经基本完成，但是规划编制的深度不足，与城市控制性详细规划衔接不够。部分地区河道规划编制完成后，跟不上总体建设发展速度，对河道规划的修编不够及时，造成规划控制性、约束力不足。同时，由于受制于土地和开发建设现状，水面的占补平衡与土地的占补平衡之间难以协调，造成填河易、开河难，人与河争水，人与河争地现象时有发生，削弱了水系规划的控制力。河道划界和确权工作尚未完成，一定程度上造成无规可依；土地利用和开发建设的现状也制约着现有规划的实施，一定程度上造成了部分地区和部门对现有河道规划的重视和执行力不够。今年洛社镇万马白荡水系沟通和高明桥水系沟通项目的立项，由于用地指标严重不足，只能减少设计过水断面。
       （三）污水管网还不健全。2007年太湖水危机后，我区投入巨资建设污水泵站和管网体系，加大对生活污水的收集治理，促进了水环境的改善，但是也存在“重建设轻管理”的现象。部分生活污水泵站设施设备比较陈旧，运行不正常，部分农村点源治理的设施处于停摆状态；由于管网建设前期准备仓促，污水管网管径设计不合理，存在管径过小、污水流向倒置、建设质量较差等现象，污水排放量与污水厂净化能力不相匹配；污水管网缺乏必要专业队伍养护，污水积滞严重，导致管道腐蚀、淤塞、断裂、移位等，还有部分村庄因拆迁造成管网严重损坏，产生污水溢流，洛社、前洲污水综合处理厂就出现生活污水处理量明显减少的现象；随着经济社会发展，一些新发展的区域管网建设未及时跟进，生活污水和其他废水直排河道，较为典型的是前洲邓巷工业园区和三洲钢厂、欧派家居、禾健物流片区至今仍无管网建设时间表，杨市电镀园区虽已建成部分管网，但因未接入污水处理厂，污水间接渗入河道；有些商品房、安置房小区雨污管道混排，居民在装修房屋时存在私改、私接管道现象，导致生活污水流入雨水管道；目前我区多数污水处理厂收取的污水处理费用为生活污水价处于1.3-1.5元/吨，工业污水处理价格为3.8-5元/吨之间，相比其他市、区污水处理费用偏低，导致提标改造落后、处理效率有待提高、处理标准偏低等问题越来越突出；杨市电镀园区污水处理厂污水处理长期处于不稳定状态，主要污染物超标现象时有发生。
       （四）综合整治工作还不到位。我区是水网密集的江南水乡，但由于水污染治理滞后于经济发展，河道的纳污负荷大大超出河道的自净能力，导致河道水质普遍较差。虽然近年来通过采取截污控源、清除淤泥、调水活水等多种措施，河道常年黑臭现象虽得到有效控制，但是整体水质情况仍然较差。全区列入整治的23条河道中，Ⅲ类以上地表水占比仅为8.7%，对照无锡市2020年河道省考以上断面水质优Ⅲ比例达到33.3%，地表水丧失使用功能（劣于Ⅴ类）的水体基本消除的工作要求还存在很大差距。问题在水里，根子在岸上。由于种种原因，城镇沿岸排水系统错综复杂，污染源难以在短时间内得到有效梳理；随着城市化、工业化步伐的加快，境内河流格局发生变化，目前全区93条区级以上“河长制”管理河道中，除了通航河道外，80%处于断流或者截流状态，水体不流通，造成水质恶化；部分河道被改为箱涵、暗河，箱涵内部淤积严重，引排功能下降；一些河道设障重重，水系难以通畅，且存在围网养殖、施放饲料现象；部分村级河道和村前屋后的家河整治标准偏低，垃圾漂浮严重，岸坡绿化覆盖率低，黑臭现象回潮严重；一些地处较为偏僻的河道、道路甚至农田，成为生活垃圾、建筑垃圾和渣土堆放场所，环境恶劣；沿河百姓爱河、护河意识还不强，违章搭建时有发生，占坡种植屡禁不止；此外，农村畜禽养殖普遍、农业园区大量使用化肥问题，也都影响了水环境质量的好转。
        三、对策建议
       既要金山银山，更要绿水青山。水域、河道的功能，远远不止于交通运输和防洪排涝，已经上升到了景观、环境、生态的层面。为进一步贯彻执行《条例》，不断提升我区以法治河水平，推动新一轮河道环境综合整治行动，更好的实现区委提出的建设“三优三宜”新惠山以及“263”专项行动各项目标任务，针对发现的问题，检查组提出以下意见和建议：
       （一）要进一步提高思想认识，增强工作的责任感和紧迫感。我区河道管理工作所取得的成效只是初步的、暂时的，无论在环保意识、生态理念，还是在体制机制、措施落实、水质稳定等方面还存在诸多差距和不足。各级、各部门必须充分认识治水、治污工作的艰巨性、长期性，是我区经济社会发展进程中无法回避的一道坎，做到思想上高度重视，行动上十分自觉。一要充分认识到深入推进河道管理工作，是一项政治责任。“让惠山河道重现碧波美景”，是各级党委政府的首要政治责任，要深刻认识到整治河道事关大局、事关民生，始终牢记使命，牢记责任，以强烈的责任感和紧迫感，全力推进河道综合整治工作。二要充分认识到深入推进河道管理工作，是一项关键之策。我区属于生态敏感地区，水环境的现实压力将长期存在。全区各级、必须要持之以恒、常抓不懈，严格按照《条例》所提出的工作要求，紧紧抓住河道管理工作的核心和关键，充分认识治河的核心在于“治污”和“治人”，治污、治人的关键在于“领导”和“责任”，牢牢树立“治河先治岸、治岸先治污、治污先治人、治人先治官”的理念，以更高的目标和要求、更大的决心和信心，更强的动力和合力，进一步抓好河道综合整治和长效管理工作，全面提升我区水环境质量。三要充分认识到深入推进河道管理工作，是一项长期任务。水污染是长期积累的，水环境治理不可能一蹴而就。我们必须充分认识到水污染整治工作的长期性、艰巨性、复杂性，决不能有丝毫的麻痹和松懈。河道水质短期内的好转并非难事，但实现区域、长期持续的达标是非常不易的，水环境的根本性好转需要我们长期不懈的坚持和努力。各级一定要有打攻坚战的决心、打持久战的耐心，从思想上拧紧螺丝、上紧发条，保证此项工作“不歇脚”“不断线”、善始善终、善做善成。
       （二）要进一步优化河道规划，发挥引领作用。要紧密结合“十三五”城乡发展规划，立足于全区整体水系，进一步深化、细化河道规划的内容和深度，加快完善全区河道水系规划和河道控制线规划；要以沟通水系、保护现有水域为原则，根据区域发展需要和河道功能确定水系规模，提出水面率控制性指标。河道规划要进一步与国民经济和社会发展总体规划、国土规划、城乡建设规划等综合规划相衔接，充分考虑城市建设发展的实际需要，解决地区发展和水系保护之间矛盾，合理确定水系布局，提高土地利用和河道资源的综合效益。同时，对获批的规划必须严格执行，维护规划的严肃性和权威性，特别在建设过程中严格执行水面占补平衡制度，确保河道水面率不下降，使城市发展与河道保护相协调，确保防洪安全与区域生态平衡；同时坚决杜绝将河道改为箱涵、暗河的行为发生。
       （三）要进一步完善管理体制，推进长效管理。河道管理应立足长远，以落实主体责任为核心，健全长效管理机制。一要依法落实部门责任。河道管理是一项系统工程，涉及的部门比较多。水行政主管部门作为河道主管机关，按照规定的权限切实履行河道统一监督和管理的职责，对于违反《条例》行为坚决予以处罚，并切实做好调水清淤和水系沟通工作；区环保局要继续做好水质监测，进一步加强对排污企业的执法和排污口的封堵力度；区城管局要全面落实河道日常保洁长效管理机制，继续做好创建排水达标区工作，对沿河范围内“三乱”现象实施专项整治；区建设局要继续指导督促各镇（街道）加快生活污水管网工程建设和点源治理工作；区农林局指导做好河岸生态林和景观种植，并进一步加快畜禽养殖业的整治工作；区财政局要统筹安排河道防洪、水利建设和河道日常管理各项资金；规划、公安、交通、经贸、工商等相关部门要各司其职，积极参与到河道管理工作中。二要完善河道管理的联动机制。各职能部门、各板块之间要通力协作，充分依托各基层组织，联动带动有关部门参与河道整治，从而形成纵向上下对接、横向有机衔接，条块密切配合，全区整体联动的河道管理工作体系。各镇（街道）和村（社区）要切实履行“属地管理，河长责任”，明确水体养护单位及其职责，按照“建管并重，多管齐下”的原则，进一步加大资金、设备和人员的投入，不折不扣建立和健全河道长效管理工作机制，从而确保全区水环境质量和河岸生态环境持续改观。流经几个板块的跨界河道，要加强跨区域联动，各板块要负起属地责任，确保下游出水水质好于上游入水水质。区河长制管理办公室要切实做好河道整治工作绩效考核，认真组织、协调、解决整治过程中发生的各类矛盾，全力协助各责任河长开展综合治理工作。对于河道整治工作绩效，可以探索引进第三方考核的办法，以提高考核的公正性。三要强化日常巡查和考核检查。“河长制”不能流于形式，镇（街道）、村（社区）充分发挥属地管理优势，强化日常巡查、督查，通过建立社区以天为单位、河长以周为单位、专业巡查组以季度为单位的巡查体制，专项督查、明察暗访，发现问题，及时督促整改。根据不同河道存在的主要问题，细化考核标准和奖惩措施，实行差异化绩效评估和考核激励机制，进一步落实“河长制”管理责任。对于跨界重点河道，区有关部门要建立跨界断面考核机制，落实属地法定职责。建立严格的督查机制，实行生态环境损害责任追究制，严格追责，确保河长制深层次落实到位。
       （四）要进一步加大投入，强化综合整治。一要加大财政的投入力度。要学习推广各地河道建设管理的好经验、好做法，出台相应的配套资金保障政策；要针对河道管理“重建轻管”问题，落实好整治后长效管理的经费来源，并列入财政预算，保障基层管护河道的资金需求；积极探索研究以市场为导向的资金投入与管护机制，切实提高河道管护成效。二要细化河道综合整治计划。对每条河道逐一排查水质、污染源、排污口和河容河貌，了解污水管网建设、污水处理厂的提标改造及处理能力等情况，分析沿河存在的突出问题和薄弱环节，研究制订河道整治措施，通过控源截污、河道疏浚、河岸绿化、河容河貌整治、河道保洁等，多措并举，分岸上、水面、河底三个层面，科学合理、因河制宜地制定了具体的“一河一策”整治方案。在此基础上，进一步细化制作每条河道的“综合治理图”，一览式、动态化反映每条河道污染源及其他相关因素的整治目标、整治时间、整治措施、具体投资及整治效果等，实行挂图作战，做到有序推进。在实施综合整治过程中，要坚持问题导向，把黑臭河道和地表水劣V类水质河道作为重点来抓，下狠功夫，着硬措施，要出实效。对于重点污染源和污水处理厂，要全面建设远程在线监控系统，实现对各类环境污染行为的实时监控和即时处理。三要加快污水处理厂扩容提标改造。利用“263”专项行动的有利契机，制定工作规划，督促污水处理厂进行改建扩容，提升处理能力，缓解管道积水滞留现象；全面推进城镇污水处理设施提标改造，提高处理标准，有效减少污水处理厂出水对河道的污染；组织专家调研，科学测算污水处理成本费用，保障污水处理厂合理的利润空间。建议政府对于污水处理厂运营情况作全面摸排，对污水处理厂的运营方式作新的探索，确保社会效益。四要继续完善管网体系。要继续深化排水达标区创建工作，通过地毯式排查等方式，发现问题、解决问题。对已建成的管网，要用机器人、红外线监测等确保畅通。对全区住宅小区特别是安置房小区进行排查，明确新（在）建安置小区排水设施设置要求，对已建成安置房小区制定整改规划，逐步组织实施改造；对目前管网体系不到位的区域以及保留村庄，要组织“回头看”，加大投入，加快建设，做到应接尽接。对于泵站和管网要建立完善长效管护机制，切实加强各项管护制度建设，落实养护专业队伍和资金来源，确保管网发挥最大效能。五要提升环境经济政策调控水平。执行比国家标准更加严格的地方消耗、环保标准，充分利用经济和行政双重手段规范企业排污，倒逼企业转型或退出；实施与污染物排放总量挂钩的财政政策，全面推开排污权有偿使用和交易；继续完善生态补偿机制，合理设置补偿断面，落实水环境区域补偿标准；严格落实差别化的环境价格政策，实施差别化水价和排污收费政策，严格执行新的排污费征收标准，开展总氮、总磷和挥发性有机物排污收费。积极争取省、市级生态环境保护投资基金，大力发展绿色信贷，形成激励绿色发展的激励机制。
       （五）要进一步完善法制保障，实施依法治河。一要加强法制宣传。要充分发挥新闻媒介的监督和导向作用，加强对广大居民的守法教育，加强对《条例》的宣传教育，提高居民对治水、护水的知晓度和支持度，并鼓励群众参与监督，营造爱河护河的良好氛围。二要严格依法办事。健全完善区、镇（街道）、村三级网格化监管的执法责任体系，一方面加强对流域内污染源的监督监测，建立污水偷排有奖举报机制，做到发现一起，查处一起；另一方面严厉打击和惩处水污染违法行为，建立违纪违法约谈、曝光、惩戒、追责机制，对违法行为要加大处罚力度，以提高违法行为的成本，强化法律的惩戒作用。对于由于失职而影响全局工作进展、导致严重后果等情形的责任单位和责任人，严格依照相关条例办法，严肃追责问责，真正起到问责一例、教育一批、唤醒一片的效果。三要完善法律监督。探索建立人大代表担任评水员机制，开展监督排查，力促整治整改。区人大常委会年内将围绕河长制全覆盖、水面占补平衡、污水处理厂扩容提标改造、黑臭河道整治、跨界河道断面监测管理五个重点，开展专题督查。同时对于《条例》实施过程中出现的新问题新情况，积极向市人大建议对《条例》相关条款进行修改完善，将河道治污、污水处理等纳入河道管理范畴，进一步理顺河道管理体制与河道管理权限。
        以上报告，请予审议。